פסק-דין בתיק בג"ץ 6976/04

השופטת א' חיות:

מבוא

1.        החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ג-2002 (להלן: החוק להסדרת הפיקוח על כלבים או החוק) מגדיר "כלב מסוכן", בין היתר, ככלב השייך לגזע מסוכן וכן, בתנאים מסוימים, כלב שהוא הכלאה של גזע מסוכן. הסמכות לקבוע מהם גזעים מסוכנים של כלבים הוקנתה בחוק לשר החקלאות באישור ועדת הכלכלה של הכנסת (ראו: סעיף 1 לחוק), וביום 28.6.2004 הפעיל השר את הסמכות שהוקנתה לו בחוק כאמור וקבע בצו, באישור ועדת הכלכלה, שמונה גזעים מסוכנים של כלבים. צו זה הוא הצו להסדרת הפיקוח על כלבים (התוספת לחוק), התשס"ד-2004, וייקרא להלן: הצו או התוספת. כמו כן, התקין השר תקנות להסדרת הפיקוח על כלבים (ייבוא והחזקה של כלבים מסוכנים), התשס"ד-2004 (להלן: התקנות), ובהן שורה של הגבלות ואיסורים החלים על כלבים מתוקף השתייכותם לגזע מסוכן או היותם הכלאה של גזע כזה. השאלה המרכזית שמעלים העותרים בעתירה שבפנינו היא האם מסוכנותו של כלב היא אכן תלויית-גזע, או שמא לוקות הוראות החוק, הצו והתקנות המבוססות על הנחת מוצא זו בחוסר סבירות ובהיעדר מידתיות ודינן להתבטל.

2.        העותרת 1 הינה תאגיד רשום העוסק בהגנה על בעלי חיים והיא שמה לה למטרה למנוע מהם סבל ולדאוג לרווחתם. עותרת זו אף מוכרת כ"ארגון למען בעלי חיים", כמשמעותו בסעיף 1 לחוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-1994 (להלן: חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים)). אל העותרת 1 הצטרפו כעותרים העותרת 2, שהינה ארגון הגג המאגד מועדונים שונים של גזעי כלבים ואילוף כלבים בישראל, והעותרים 3-9 שהינם בעלים של כלבים מן הגזעים שהוגדרו בתוספת כמסוכנים.

           טענת העותרים בעתירה זו, בקליפת אגוז, היא כי סיווג כלבים כמסוכנים על פי השתייכותם לגזע מסוים, אין לו כל ביסוס מקצועי או מדעי וכי המהלך שנקטו שר החקלאות וועדת הכלכלה של הכנסת בהתקינם את הצו ואת התקנות, היה מהלך נמהר שנעשה בלא שנשקלו כל השיקולים הרלבנטיים ובלא שנבדקו באופן ראוי כל הנתונים הצריכים לעניין, נוכח הסערה הציבורית שקמה בעקבות המקרה הטראגי אשר אירע ביום 17.6.2004, בו תקף כלב שתואר בכלי התקשורת ככלב מסוג אמסטאף את הפעוטה אביבית גנון ז"ל והרגה. לטענת העותרים יש להורות על ביטול הצו והתקנות ולחלופין על ביטול ההגדרה בחוק העיקרי הקובעת כלב כמסוכן רק בשל השתייכותו הגזעית, בהיותם לוקים בחוסר סבירות קיצוני ומשום שאינם מגשימים את תכליתו של החוק להסדרת הפיקוח על כלבים. מנגד טוענים המשיבים בתמצית כי ההסדר הסטטוטורי וכן התקנות והצו שנתקנו מכוחו נעשו כדין משיקולים סבירים וראויים ועל בסיס ידע מחקרי וניסיון מקצועי שהצטברו בארץ ובעולם, במטרה להגן על שלום הציבור ולשמור על בטחונו מפני פגיעתם הרעה של כלבים מסוכנים.

           טרם שנבחן ביתר פירוט את טענות הצדדים מן הראוי כי נתייחס אל הרקע לחקיקת החוק, אל הוראותיו באופן כללי ובפרט אל ההוראות שנתייחדו בו וכן בצו ובתקנות לענין הגדרת כלבים מסוכנים ולענין ההגבלות והאיסורים שהוטלו לגבי כלבים אלה.

ההסדרים הנורמטיביים נשוא העתירה

3.        החוק להסדרת הפיקוח על כלבים פורסם ביום 29.12.2002, אך המועד לתחילת תוקפו נדחה פעם אחר פעם ונקבע לבסוף ליום 1.11.2004. בהתאמה, נקבע מועד תחילת תוקפם של הצו והתקנות (למעט תקנה 6 שעניינה חובת עיקור וסירוס) ליום 4.11.2004. קודם חקיקתו של החוק היה הפיקוח על כלבים מבוסס על הסדרים מוניציפליים (ראו, למשל: חוק עזר לירושלים (פיקוח על כלבים) התשל"ח-1978, ק"ת התשל"ח 3825, 852; חוק עזר לתל אביב-יפו (פיקוח על כלבים ובעלי חיים אחרים) התשס"א-2000, ק"ת-חש"מ תשס"א 630, 76). הסדרים מוניציפליים אלה התבססו בעיקרם על חוק עזר לדוגמה אותו פירסם שר הפנים בשנת 1996 (ראו: חוק עזר לדוגמה לרשויות מקומיות (פיקוח על כלבים וחתולים) התשנ"ו-1996, ק"ת-חש"מ התשנ"ו 555, 354), והתקנתם היתה נתונה לשיקול דעתה של כל רשות מקומית בנפרד. כתוצאה מכך היו רשויות מקומיות אשר בהן כלל לא הוסדרו אמצעי פיקוח על כלבים. על רקע זה ונוכח מקרי תקיפה של כלבים שאירעו בישראל, הורגש והודגש הצורך בהסדר כלל-ארצי אחיד לפיקוח על כלבים וכן בקיומו של גורם מרכזי בעל סמכויות אכיפה שיוכל להוביל ולקדם את הטיפול בנושא זה בארץ (ראו: דברי ההסבר בהצעת החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשנ"ח-1998, ה"ח התשנ"ח 2723, 382).

4.        החוק להסדרת הפיקוח על כלבים אכן קובע הסדר מקיף לעניין החזקתם של כלבים בישראל והוא כולל, בין היתר, חובת רישוי להחזקת כלב (סעיף 2); תנאים לקבלת רישיון כאמור (סעיף 3); חובת סימון כלבים בשבב אלקטרוני (סעיף 4); והגבלות לעניין הוצאת כלבים אל מחוץ לחצרי המחזיק בהם (סעיף 11). על פי החוק הוקם מרכז ארצי לרישום כלבים (סעיף 7) ונקבעו חובות דיווח ומסירת מידע (סעיפים 8 ו-9) וכן נקבעו אמצעי אכיפה הכוללים תפיסת כלב בשל הפרת הוראות החוק (סעיף 13), סמכויות חיפוש וחקירה (סעיף 15) ואף סמכות להמתת כלב בתנאים מסוימים (סעיף 14). עוד קובע החוק הוראות עונשיות בגין הפרתו הכוללות מאסר וקנסות (סעיף 18). בצד הסדרים כלליים אלה מייחד החוק הוראות ספציפיות ומחמירות במיוחד בכל הנוגע לכלבים שהוגדרו ככלבים מסוכנים. העתירה שבפנינו, כפי שכבר צוין, מתייחסת אך ורק לאותם הגבלות ואיסורים החלים על כלבים שהוגדרו כמסוכנים, מכוח השתייכותם לגזע מסוים.

5.        סעיף 1 לחוק להסדרת הפיקוח על כלבים מגדיר "כלב מסוכן" כך:

"כלב מסוכן" - כל אחד מאלה:

(1) כלב שמלאו לו שלושה חודשים ונשך נשיכה שגרמה לחבלה;

(2) כלב השייך לגזע מסוכן;

(3) כלב שהוא הכלאה של גזע מסוכן וקיים דמיון בין דפוסי התנהגותו ותכונותיו הפיסיות לאלו של כלב השייך לגזע מסוכן;

           הנה כי כן, החוק קובע שלוש חלופות להגדרתו של "כלב מסוכן". החלופה הראשונה מתייחסת לכלב שהוכיח בהתנהגותו כי הוא מסוכן משום שנשך נשיכה שגרמה לחבלה. על מסוכנותו של הכלב לפי חלופה זו ניתן ללמוד רק לאחר מעשה - דהיינו רק לאחר שנשך - ואליה אין העותרים מתייחסים בעתירתם. אדרבא, מתוך טיעוניהם עולה כי העיקרון המונח בבסיסה והוא - קביעת מסוכנות על פי התנהגות הכלב, מקובל עליהם. החלופה השנייה, היא החלופה העומדת, כאמור, במוקד עתירה זו, ולפיה הוגדר כמסוכן כלב השייך לגזע מסוכן. החלופה השלישית, היא חלופה המשלבת בין גזעו של הכלב לבין דפוסי התנהגותו ותכונותיו הפיסיות. להבדיל מן החלופה הראשונה, שתי החלופות האחרונות מתאפיינות בכך שהן מנסות להגדיר כלב מסוכן לפני מעשה, דהיינו עוד בטרם ביצע נשיכה שגרמה חבלה.

           על מנת לצקת תוכן בשתי החלופות האחרונות שבהגדרת "כלב מסוכן", יש צורך להגדיר מהו "גזע מסוכן". הגדרה זו לא נכללה בחוק העיקרי כנוסחו הסופי. תחת זאת נקבע בסעיף 1 לחוק כי "גזע מסוכן" הוא "גזע שהשר, באישור הוועדה, קבע לגביו בתוספת שהוא גזע מסוכן". בצו אשר תחילת תוקפו ביום 4.11.2004 קבע, כאמור, השר, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, שמונה גזעים מסוכנים של כלבים ואלו הם:

1. אמריקן סטאפורדשייר בול טרייר (אמסטאף)

2. בול טרייר

3. דוגה ארגנטינאי